EL CARACTER PRIVADO Y AUTÓNOMO DE LOS PLANES DE PENSIONES FRENTE A LAS PERSPECTIVAS DE REFORMA POR EL FUTURO PROYECTO DE LEY DE FONDOS PUBLICOS DE PENSIONES DE EMPLEO
La entrada de blog que pretendo desarrollar es efectuar una análisis preventivo sobre cómo el Gobierno pretenderá llevar a efecto el cumplimiento de la Disposición adicional Cuadragésima de la Ley de Presupuestos 2021: "Promoción de fondos públicos de empleo". Como bien señala esta disposición resultará necesaria una Ley que atribuya a la Administración General del Estado capacidad legal para su promoción. Desde esta perspectiva, debemos apuntar que dentro de la reunión de hace unas semanas en la Junta Consultiva de Seguros y Fondos de Pensiones se presentó una iniciativa a fin de efectuar una serie de cambios en su composición con la entrada de una nueva vocalía con competencias en materia de Seguridad Social al corresponderle al actual Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, de acuerdo con el artículo 22 Real Decreto 2/2020, de 12 de enero, la propuesta y ejecución de la política del Gobierno en materia de Seguridad Social y clases pasivas, respecto a la previsión social complementaria en el ámbito laboral.
Se trata de un nuevo paso firme hacia lo que en el ámbito laboral denominan a la previsión voluntaria y privada como "Seguridad Social complementaria". Hace un tiempo se produjo un cambio significativo de denominación en la Subdirección general de Planes y Fondos de Pensiones por la Subdirección General de Estudios y Previsión Social Complementaria. Ese fue el primer inicio que ha dado pie a este intento de reforma inclusiva de un Ministerio en otro dentro de la Junta Consultiva de Seguros, cuyas competencias y funciones son completamente distintas.
La actividad de seguro y de los fondos de pensiones se enmarcan dentro del mercado libre y voluntario de la previsión privada en el marco constitucional (art. 41 CE): "las prestaciones complementarias serán libres". Sobre este punto, el TC marcó la separación de la actividad de la seguridad social del seguro privado, en varias sentencias, la más relevante la nº 206/1997 que calificó y dotó de naturaleza competencial a la institución. Así podemos reproducir una parte de su contenido: <<Si se profundiza aún más en la razón de ser de la institución y en los objetivos a los que tendencialmente se encamina se observa que su área material propia no coincide con la previsión social. El mismo legislador califica a los Planes de Pensiones en la Exposición de Motivos de la Ley 8/1987 de «modalidad de ahorro» de origen contractual mediante el establecimiento de «instituciones de previsión voluntaria y libre, cuyas prestaciones de carácter privado pueden o no ser complemento del preceptivo sistema de la Seguridad Social obligatoria». Esta calificación no es una licencia lingüística del legislador sino que, por el contrario, se ajusta con exactitud a la configuración que de los Planes de Pensiones hace después en el articulado de la Ley como instrumento de ahorro. Un Plan de Pensiones es un contrato (cuyo origen voluntario se destaca en el artículo 1.2 de la Ley), con un contenido mínimo fijado en ella (artículo 6), con la finalidad de garantizar unas prestaciones (artículo 8.5) de carácter privado (artículo 1) cuando se produzcan determinadas contingencias (artículo 8.6). Se trata de un instrumento de aseguramiento que, en la primera de sus modalidades, garantiza un «salario» diferido y, por lo tanto, de una forma de ahorro. Es verdad que no pueden ser caracterizados como contrato de seguro típico por la falta de uno de los elementos personales definitorios de esta clase de contratos, como es el asegurador, pero en la medida en que con ellos se persigue garantizar una prestación cuando se produzcan determinadas contingencias, responden a la idea básica de todo contrato de seguro porque garantizan un desplazamiento patrimonial en favor del beneficiario cuando acontezca el suceso contingente. Está en ellos presente la idea de riesgo, en el sentido técnico‒jurídico de esta expresión, porque se trata de «asegurar» aquel desplazamiento cuando ocurra el hecho previsto como contingencia, determinante del nacimiento de una necesidad patrimonial (jubilación, invalidez, muerte). 7.En consecuencia, el ámbito material más directamente implicado en los Planes de Pensiones, por su finalidad y estructura, es, por un lado, el mercantil, respecto del cual el Estado es competente para establecer su legislación (artículo 149.1.6), en cuanto se trata de regular el contenido obligacional de un contrato de esa naturaleza>>.
Esa Disposición cuadragésima estableció la selección de las entidades gestora y depositara de los fondos públicos de empleo mediante un concurso competitivo abierto. Téngase en cuenta además las competencias del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones sobre el derecho de veto en las decisiones de la comisión de control del fondo de pensiones como en la sustitución de gestora y depositaria. Por ello, no es de extrañar que esa propuesta de inclusión de vocalía en la Junta Consultiva tenga ese propósito de relevancia competencial frente a las competencias de ordenación y supervisión que ostenta la todavía denominada Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones. Entre dichas competencias ejerce las de supervisión sobre las entidades gestoras y los planes y fondos de pensiones, así como la de los demás sujetos involucrados en la actividad.
Esta medida promotora fue objeto de análisis en mi artículo: "los fondos de pensiones con el COVID 19 y el PLPGE (2021) publicado en la Revista Española de Seguros núm. 183-184, 2020, pp. 575-598. En dicho trabajo ponía de manifiesto la posible intromisión constitucional sobre el carácter voluntario de su promoción y constitución, así como la libre adhesión al propio plan dentro de la libertad de empresa en una economía de mercado (arts. 38, 41 y 53 CE). De igual modo, sobre su carácter privado del patrimonio constituido por el ahorro acumulado en la cuenta de posición del plan y del fondo de pensiones adscrito.
Desde esa perspectiva constitucional e institucional no puede ni debe perderse la configuración inicial de los planes de pensiones. Muy ilustrativa la exposición de motivos de la originaria Ley 8/1987:<< La razón de dar prelación expositiva a la regulación sistemática de los Planes de Pensiones radica en la conveniencia de tratar las condiciones contractuales de constitución del ahorro-pensión, previamente al instrumento de inversión de dicho ahorro. Pues en la realidad material, un fondo de pensiones no es sino un medio de instrumentación de un plan de pensiones previo.
Los Planes de Pensiones se configuran como Instituciones de previsión voluntaria y libre, cuyas prestaciones de carácter privado pueden o no ser complemento del preceptivo sistema de la Seguridad Social obligatoria, al que en ningún caso sustituyen. Armoniza esta caracterización con el artículo 41 de nuestro texto constitucional, al proclamar que la asistencia y las prestaciones complementarias al régimen público de la Seguridad Social serán libres>>
Esperemos el respeto a la configuración contractual privada y voluntaria de los planes de pensiones como su gestión privada especializada con la facultades de ordenación y supervisión actual de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones.
